La municipalidad, ¿una mera agencia?

Base del federalismo, herencia de la mejor tradición participativa de los cabildos españoles, las comunas han declinado su poder, pareciéndose hoy a agencias territoriales del poder central, advirtió en Gualeguaychú Daniel Cravacuore.  Marcelo Lorenzo  El sistema municipal argentino está en crisis desde hace tiempo. Aunque los gobiernos locales tienen un pasado glorioso, ya que en ellos se fraguó el proceso de independencia en el siglo XIX, han quedado reducidos en el presente a meras estructuras administrativas,  actuando como correas de trasmisión de poderes extraterritoriales.Ése es el inquietante diagnóstico que trazó Daniel Cravacuore, doctor en Gestión y Dirección Pública Local, durante la charla que dio en Gualeguaychú el pasado 27 de junio, en el salón del Concejo Deliberante.Invitado por el gobierno local, y en el marco del Programa de Formación en Políticas Públicas, el especialista en municipalismo argentino y latinoamericano, cuestionó la fragilidad estructural, en lo económico e institucional, de estos últimos eslabones de la cadena estatal, donde sin embargo presiona la demanda social.Cravacuore abundó en reflexiones sobre el escaso margen operativo de las estructuras municipales, aquejadas por crónicos déficits presupuestarios, los cuales según su óptica tienden a consolidarse en el tiempo.Pero tanto o más grave que esta situación -que responde a la matriz centralista de los recursos- está la falta de discusión pública sobre el destino de las municipalidades en Argentina, aclaró."En verdad nadie está debatiendo en torno a las condiciones sobre las cuales debe darse el funcionamiento de las municipalidades", se quejó. "En general veo una clase política fijándose en los pactos entre sus miembros, en las fotos que se saca mengano con fulano. Pero nadie está pensando en las formas institucionales que necesita el país, el cual hace 30 años que no se da una Ley de Coparticipación Federal", sostuvo.El especialista dio a entender que el "municipalismo", como una corriente que reivindica la vida municipal, base del federalismo argentino, ha perdido una batalla cultural, entre oficialismos a los que sólo les interesa el statu quo y oposiciones huérfanas de ideas.En su opinión, en el plano institucional se da una "esquizofrenia" producto de la existencia de una retórica jurídica que reconoce "autonomía" a las comunas, y a la vez de una realidad en la cual los gobiernos locales ya no pueden encarar por sí mismos elementales obras públicas, limitándose en el mejor de los casos a pagar los salarios mensuales de sus empleados."Tenemos un sistema federal con un esquema de ingresos y egresos que se parece más a un país unitario", remarcó el expositor. Dejar de ser Cravacuore sostuvo que en materia de gobiernos locales rigen dos modelos: uno que "se ajusta a la representación popular", herencia del cabildo hispano (que a su vez hunde sus raíces en el Medioevo), que Argentina adoptó para sí, y el "modelo agencia", que rige en países donde "la municipalidad termina siendo una agencia territorial de otro nivel de gobierno".Pues bien, en opinión del disertante Argentina ha ido abandonado su modelo primigenio -base de la voluntad popular y donde tuvieron lugar "los procesos de la independencia"- por un esquema ajustado al centralismo unitario, y que se asimila al concepto de "agencia"."Cada vez más en el diseño de las políticas públicas las municipalidades fueron adquiriendo territorialmente la función de una agencia del gobierno central o del gobierno provincial", precisó."Sin embargo el texto constitucional de la Provincia de Entre Ríos -en cuyo debate yo participé- habla de que las municipalidades tienen autonomía. La cuestión es: ¿autonomía real o nominal?", reflexionó.Y añadió: "Yo creo que se ha ido imponiendo en la cabeza de muchos, en la de aquellos que ejercen el poder real, que lo ideal es que las municipalidades sean una mera agencia".Según dijo, "los municipios se han ido resignando a no hacer obras públicas con fondos propios. Si la Provincia y la Nación no envían plata, esas obras en el territorio no existirían".Aunque Cravacuore reconoció que la tendencia al centralismo es muy fuerte en toda Latinoamérica, Argentina presenta rasgos más regresivos, ya que ocupa en la región el número 15 sobre 17 en gasto municipal."Todos los otros países de América Latina tienen más gasto municipal que el que tiene la Argentina", sostuvo.Según dijo, "los municipalistas tienen que esperar las crisis, porque ellas son municipalizadoras", en relación al papel clave que cumplieron estos Estados en la última crisis económica y social de 2001-2002."En buena parte la salvación de la democracia argentina tuvo que ver con la dedicación y el esfuerzo de muchas municipalidades, en orden a aplacar los ánimos y evitar que todo volara por los aires. Nunca se terminará de ponderar la labor de muchos intendentes que hicieron frente a la situación, en un momento en que en la calles se pedía 'que se vayan todos'", recordó. Cálculo electoralPor otro lado, el disertante comentó que en la última década el gobierno central ha monopolizado la "política social" a través de agencias como la ANSES. Y esto ha ido en paralelo con una pérdida relativa de recursos de los gobiernos locales.Esta situación, según el expositor, plantea interrogantes político-electorales: "¿Qué pasará con las municipalidades, que no manejan la política social y no tienen tantos recursos? ¿Cómo se hace política local si no hay herramienta clientelar? Es una incertidumbre. Y en un sentido, la misma situación se le presenta a las provincias".Una nacionalización de las políticas sociales y una reducción de la participación del gasto municipal ponen en entredicho, además, la eficacia electoral de las "coaliciones de intendentes", razonó."El año pasado -comentó- una coalición de intendentes le propinó un golpe duro al oficialismo. Veinte intendentes de la provincia de Buenos Aires le dieron una paliza electoral al gobierno nacional".Sin embargo, Cravacuore aclaró que no hay que pasar por alto el hecho de que los intendentes del Frente Renovador (ex kirchneristas devenidos en opositores) provienen de "municipios particularmente dotados de recursos". Las tensionesEn otro orden, el disertante sostuvo que, dado el marco de estrechez económica en que funciona la mayoría de los municipios del país, sus administradores se ven enfrentados a varias tensiones.Una tiene que ver con planificar o no. Esto se vincula, aclaró, con el hecho de "transformar los objetivos políticos en metas a partir del presupuesto con que se cuenta"."Un intendente se podría preguntar: ¿Vale la pena planificar, por ejemplo la pavimentación de equis cantidad de cuadras, cuando tengo 40% de inflación, corro el riesgo de que me apliquen un recorte de las remesas o de algún subsidio? ¿Voy a decir lo que haré en el tiempo, para que después la oposición me recuerde las cosas que prometí y no cumplí?", razonó.La otra tensión tiene que ver con la necesidad de mejorar las capacidades municipales sin recursos adicionales. "O sea, cuando yo digo que necesito informatizar la municipalidad o capacitar a los empleados. ¿De dónde saco la plata para eso?", indicó.Después está la "presión por la ampliación de la agenda municipal" en un contexto donde "la demanda social siempre se va ampliando, pero no así los recursos existentes".Por otro lado los gobiernos locales, pese a que están apremiados por la escasez de recursos, están incapacitados por elevarlos vía aumento de tasas, "ya que eso sería pedirle un esfuerzo económico a la gente que me va a votar".A eso se suma el hecho de que no se puede ir más allá con la morosidad, por las mismas razones políticas. "¿Ustedes conocen en Argentina muchos contribuyentes cuyas casas hayan sido rematadas por no pagar tasas municipales?", preguntó el disertante.La otra tensión es la participación ciudadana y la gobernanza: "¿Qué pasa si hago el presupuesto participativo y me sale bien? Es todo un problema si me sale bien. Porque puede ocurrir que tenga un proceso exitoso de participación ciudadana y de allí me nazca un competidor. ¿Entonces qué hago? ¿Hago participación ciudadana o no?".Por último,  hay un dilema en la calidad de los recursos humanos que se incorporan a la comuna. "¿A quién incorporo: a la militancia o a los mejores? A veces con la militancia no voy a ningún lado. Y a veces a los mejores no los tengo, porque son de otro palo político", planteó Cravacuore.Según aclaró, en la administración pública argentina suele haber discrecionalidad a la hora de incorporar gente, preferentemente amigos o simpatizantes. A lo que se suma el régimen de estabilidad de los empleados."El sistema combina las dos cosas: yo elijo al que quiero y lo dejo para siempre ahí adentro. Esto da lugar a un fenómeno característico que son los municipios paralelos. Así, en una comuna del NOA existían empleados de planta que respondía al antiguo intendente, pero que el intendente nuevo no quería ni ver porque respondían a otra línea política. Éste, por su lado, nombró a su propia gente, agregándola a la plantilla de personal existente", ejemplificó el expositor.